A transição de um monopólio para um mercado concorrencial de gás não é algo simples ou corriqueiro. Requer uma estratégia muito bem definida, força política e um desenho de mercado com importantes mudanças estruturais. Na década de 1980, o Reino Unido iniciou uma reforma para introdução da concorrência no mercado de gás natural, mas foi na década de 1990 que a abertura foi amplamente adotada pela maioria dos países na Europa e América do Norte. 

A experiência europeia nos oferece lições preciosas sobre abertura de mercados de gás e nos mostra que a desverticalização da cadeia do gás é peça fundamental para um mercado concorrencial e eficiente. Os mercados europeus iniciaram suas reformas com medidas tímidas de desverticalização, que se mostraram, ao longo dos anos, insuficientes para viabilizar a concorrência. 

A Diretiva Europeia de 98, implementou uma separação contábil dos elos da cadeia, considerada uma desverticalização mais flexível, mas não apresentou os resultados desejados. Dessa forma, uma nova Diretiva foi introduzida em 2003, com mudanças que incluía regras de separação rígidas para empresas com participações cruzadas dos segmentos da cadeia do gás natural. 

No Brasil, a atual lei do gás (11.909/09) não restringiu a integração vertical na cadeia do gás natural. A presença da Petrobras ao longo da cadeia do gás natural tem sido uma barreira intransponível para novos players no Brasil nos últimos 10 anos. Os esforços da ANP, para promover a competição, não foram suficientes, uma vez que todos os importadores que tentaram acessar o mercado brasileiro não conseguiram acesso às infraestruturas essenciais. 

Existe uma linha de defesa à integração vertical, sob o argumento de potenciais ganhos de escala e uma coordenação mais eficiente, que levariam a redução dos preços. Na prática, não foi o que ocorreu no Brasil. A verticalização, ao contrário, gerou práticas anticompetitivas e exercício do poder de mercado, resultando em um dos preços mais altos do mundo, que ao longo dos anos levou à perda de competitividade da indústria frente aos seus concorrentes internacionais. 

Esse atraso em promover a reforma do mercado de gás natural faz com que o Brasil possa se beneficiar da experiência internacional. Durante o programa “Gás para Crescer” (2016/1027), o governo estudou a fundo as melhores práticas internacionais para a transição para um mercado concorrencial e, com base nessa experiência, determinou um desenho de mercado que culminou no texto substitutivo ao PL 6.407/2013 e mais tarde no programa Novo Mercado de Gás (2019). 

A proposta atual de desverticalização, adotada pelo Brasil, busca justamente não repetir os erros de outros países, que são importantes mercados de gás natural. 

A regra de independência do transporte, foi inicialmente introduzida através da Resolução nº 16, do Conselho Nacional de Política Energética (CNPE). Em seguida, veio a assinatura do acordo entre o CADE e a Petrobras - TCC (Termo de Compromisso de Cessação), em que ficou estabelecida a obrigatoriedade de alienação pela Petrobras de sua participação societária nas malhas de transporte (NTS, TAG e TBG). O CADE determinou ainda que os compradores dos ativos desinvestidos deveriam ter independência com relação aos agentes que compõem os demais elos da cadeia de gás natural.

Esses dois movimentos importantes demonstram que o país já adotou o modelo de independência total do transporte. No entanto, como o TCC foi assinado apenas com a Petrobras, existe a possibilidade de outras empresas construírem novos dutos de transporte e se verticalizarem. É justamente aí que entra o PL do gás, para garantir em lei essa regra. 

Em seu artigo 5º, a nova lei do gás promove uma separação total do segmento de transporte. No caso da distribuição, o Artigo 30 introduz restrições para que as eventuais participações cruzadas envolvendo empresas de distribuição não resulte em vantagens competitivas.

Com isto, fica proibido a estratégia adotada por muitos anos pela Petrobras de ter participações nas distribuidoras e indicar o diretor comercial responsável por comprar gás da própria empresa. O que ganham aqueles que querem flexibilizar os artigos 5 e 30 do atual texto da nova lei do gás? Poder de mercado!

A separação total das atividades da cadeia, além de inibir práticas discriminatórias entre os diferentes elos da indústria, permite uma maior transparência na formação dos preços. Uma vez que essa regra foi imposta pelo CADE à Petrobras, não parece razoável uma flexibilização para outros agentes.

Sob o argumento de “aprimorar o texto do projeto de lei” alguns agentes buscam monopólios regionais, privilegiando apenas um pequeno grupo, indo na contramão do que propõe o projeto de lei – um mercado aberto e competitivo.

Dessa forma, é de extrema importância a manutenção desses artigos, para impedir que empresas atuantes em segmentos concorrenciais da cadeia tenham acesso e influência nas tomadas de decisões de investimentos nos segmentos que são monopólios naturais (transportadoras e distribuidoras).  

A experiência internacional mostrou que a verticalização dificultou o funcionamento eficiente do mercado de gás e resultou em inúmeros conflitos concorrenciais, com efeitos severos para a atração de investimentos para o setor.

Após 40 anos do início dessas aberturas de mercado, o Brasil ainda sofre resistência para a modernização do seu mercado. Precisamos mudar essa trajetória em prol de um mercado de fato aberto, competitivo e moderno, onde os ganhos de eficiência, ao longo da cadeia, se traduzam em maior competitividade para economia brasileira, gerando benefícios para a sociedade como um todo.

Por Juliana Falcão, especialista em Energia da CNI, e Edmar de Almeida, professor do Instituto de Economia da UFRJ e pesquisador do Instituto de Energia da PUC-RIO

*O artigo foi publicado no portal Poder 360, no dia 28 de setembro.

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Juliana Falcão representa a CNI no Fórum do Gás da Indústria e coordena o GT do Gás com as Federações de Indústrias. Economista, com especialização em Relações Internacionais (UnB) e mestrado em Desenvolvimento Sustentável (University of Glasgow). Com mais de 20 anos de experiência nas áreas de energia e meio ambiente. Trabalhou por 8 anos na Embaixada Britânica, inicialmente como Gerente de Projetos e depois Especialista Sênior em Energia, tendo coordenado o Diálogo de Alto Nível Brasil – Reino Unido. Atuou na ONU em projetos de cooperação técnica internacional.

Edmar de Almeida é doutor em Economia Aplicada pela Universidade Grenoble (França). Dedica-se desde 1993 ao ensino e pesquisa tendo como principais áreas de interesse a Organização Industrial e Dinâmica das Indústrias de Energia e a Regulação e Políticas Energéticas. Atualmente é conselheiro independente da empresa Galp Energia em Portugal. Foi Vice-presidente para assuntos acadêmicos da Associação Internacional de Economia da Energia – IAEE entre 2008 e 2012 e Secretário da Associação Latino Americana de Economia da Energia – ALADEE entre 2013 e 2017. Foi também conselheiro do Conselho de Energia da Associação Comercial do Rio de Janeiro – ACRJ.